11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議新聞發(fā)布會指出，會議表決通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準(zhǔn)〈國務(wù)院關(guān)于提請審議增加地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)的議案〉的決議》（以下簡稱“議案”）。

　　議案提出，在壓實地方主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，建議2024年年末增加6萬億元地方政府債務(wù)限額置換存量隱性債務(wù)。此外，從2024年開始，我國將連續(xù)5年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債累計可置換隱性債務(wù)4萬億元。兩部分累計增加的化債資源達10萬億元。

　　中誠信國際研究院研究員閆彥明在接受《中國經(jīng)營報》記者采訪時表示，本次置換的總量規(guī)模已經(jīng)確定，后續(xù)需做好債務(wù)置換額度的區(qū)域分配，注重化債性價比，讓有限的化債資金發(fā)揮最大的效益，在推動債務(wù)化解的同時更好促進經(jīng)濟發(fā)展。

　　在他看來，當(dāng)前化債思路出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變。即從“在化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“在發(fā)展中化債”。同時，在宏觀調(diào)控方式上也有創(chuàng)新性舉措，即增強預(yù)期管理與加強貨幣政策聯(lián)動。

　　專項債成化債工具

　　議案顯示，為便于操作、盡早發(fā)揮政策效用，新增債務(wù)限額全部安排為專項債務(wù)限額，一次報批，分3年實施。按此安排，2024年年末地方政府專項債務(wù)限額將由29.52萬億元增加到35.52萬億元。此外，從2024年開始，我國將連續(xù)5年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，專門用于化債累計可置換隱性債務(wù)4萬億元。此次化債總規(guī)模為10萬億元，為近年來最大力度。

　　值得注意的是，此次化債的工具為地方政府專項債券。在此之前，曾有市場傳聞，預(yù)期通過國債置換地方債務(wù)。對此，閆彥明認(rèn)為，通過地方政府債券置換本質(zhì)仍是地方政府作為債務(wù)主體，主要通過轉(zhuǎn)變債務(wù)形式緩釋債務(wù)風(fēng)險，或主要出于防范道德風(fēng)險、避免出現(xiàn)“中央兜底”預(yù)期的考慮，預(yù)計新一輪債務(wù)置換大概率將繼續(xù)通過特殊再融資債進行債務(wù)置換。此外，地方專項債不計入赤字，不影響年內(nèi)狹義赤字率，操作較為方便，且當(dāng)前基建專項債項目趨于飽和、資金使用效率下滑，用于化債也是落實黨的二十屆三中全會“合理擴大地方政府專項債券支持范圍”要求的體現(xiàn)，有助于更好發(fā)揮資金使用效益。

　　東方金誠首席宏觀分析師王青預(yù)計，四季度將出現(xiàn)地方政府債券發(fā)行高峰。“地方政府專項債限額上調(diào)后，預(yù)計年底前有可能至少新增發(fā)行1.6萬億元專項債，用于置換到期隱債，這意味著11月和12月將再度出現(xiàn)政府債券發(fā)行高峰。背后的一個原因是，今年前10個月，已累計發(fā)行用于置換隱債的地方政府特殊再融資債券3364億元。為配合這部分地方政府債券發(fā)行，年底前央行有可能再度下調(diào)存款準(zhǔn)備金率0.5個百分點，向銀行體系釋放長期資金約1萬億元。”

　　財政部部長藍佛安在本次新聞發(fā)布會上表示，當(dāng)前一些地方隱性債務(wù)規(guī)模大、利息負(fù)擔(dān)重，不僅存在“爆雷”風(fēng)險，也消耗了地方可用財力。對此，閆彥明認(rèn)為，在這種情況下，實施這樣一次大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路作了根本轉(zhuǎn)變，一是從過去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動化解轉(zhuǎn)變；二是從點狀式排雷向整體性除險轉(zhuǎn)變；三是從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變；四是從側(cè)重于防風(fēng)險向防風(fēng)險、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。

　　記者注意到，此次議案還提到了關(guān)于“加快推進融資平臺公司改革轉(zhuǎn)型”的內(nèi)容。議案要求，各地要結(jié)合存量隱性債務(wù)置換和化解工作的進展，加快推進融資平臺公司改革轉(zhuǎn)型。規(guī)范政府和國有企業(yè)關(guān)系，國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項目，實行市場化經(jīng)營、自負(fù)盈虧。

　　對于地方政府及城投平臺如何借勢發(fā)展，方達咨詢研究員對記者表示，此次化債呈現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化的特點，債務(wù)周期有所拉長，債務(wù)成本得以降低，債務(wù)風(fēng)險實現(xiàn)化解。但是，地方債務(wù)基數(shù)依然存在，未來幾年內(nèi)，地方政府要持續(xù)考慮開源之道，找到創(chuàng)稅之源，才能持續(xù)發(fā)展。該研究員建議：“當(dāng)下，一方面，要加快推進央地財權(quán)事權(quán)改革，從根源上解決問題；另一方面，要盡快探索股權(quán)財政、產(chǎn)業(yè)財政、數(shù)據(jù)財政的創(chuàng)新舉措。此次化債已經(jīng)體現(xiàn)了中央賦予地方‘時間換空間’的能力。未來，還是取決于地方政府如何走出高質(zhì)量發(fā)展之路，逐步實現(xiàn)土地財政向產(chǎn)業(yè)財政轉(zhuǎn)變的發(fā)展思路。”

　　每年騰出2.8億萬元資金

　　王青在接受記者采訪時表示，議案提出的化債方案安排，意味著在2024年至2026年，每年大約會安排2.8萬億元專項債化解隱性債務(wù)，其后兩年還要每年安排8000億元化債。作為對比，2023年發(fā)行1.39萬億元地方政府特殊再融資債券，用于置換隱債。由此，這意味著今年化債力度將比去年顯著增加，能夠有效對沖今年地方政府土地出讓金收入下滑帶來的償債風(fēng)險，同時也意味著在2024年至2026年，每年地方政府可“騰出”約2.8萬億元的化債資金，用于穩(wěn)增長和鞏固“三保”，大約相當(dāng)于2023年GDP總量的2.2%。

　　閆彥明亦認(rèn)為，地方財政持續(xù)承壓的背景下，較大規(guī)模置換有助于減輕地方化債壓力，地方可將有限的財政資源騰挪用于經(jīng)濟建設(shè)、“三保”等，緩解化債帶來的“收縮效應(yīng)”。此外，這將積極助力“一攬子化債方案”深入實施及5年至10年化債計劃推進，藍佛安表示，政策協(xié)同發(fā)力后，2028年之前，地方需要消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅下降2.3萬億元，化債壓力大大減小。

　　整體而言，閆彥明認(rèn)為，本次債務(wù)置換方案基本與市場預(yù)期一致，有助于緩釋短期流動性風(fēng)險、優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、提振市場情緒，助力“一攬子化債”的推進。

　　“具體而言，其一，當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險核心在于流動性問題，化債并不等于要將債務(wù)清零，而是要保持債務(wù)的可持續(xù)滾動，通過地方政府債券置換存量隱性債務(wù)，有助于緩解地方政府及城投企業(yè)短期償債壓力，特別是階段性緩釋部分區(qū)域的流動性風(fēng)險，提振市場信心。其二，存量隱性債務(wù)存量規(guī)模大、成本較高、涉及面較廣、風(fēng)險較高，在當(dāng)前低利率的環(huán)境下，通過地方政府債券置換存量隱性債務(wù)有助于降低存量債務(wù)的付息壓力、推動優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)。其三，當(dāng)前市場對財政政策以及刺激規(guī)模的期待極為高漲，規(guī)模固然重要，但在當(dāng)下，結(jié)構(gòu)投向和效率更為重要；從政府支出的角度來講，效率不僅僅包括經(jīng)濟效率還應(yīng)該同時考慮社會效應(yīng)。”閆彥明表示。

　　2024年7月30日，中央政治局會議強調(diào)，“經(jīng)濟政策的著力點要更多轉(zhuǎn)向惠民生、促消費”。對此，閆彥明提示，在當(dāng)前整體資源有限的背景下，支出結(jié)構(gòu)與效率決定了財政支出的質(zhì)量，與大家期待的財政發(fā)力的“量”同樣重要。保障重大項目建設(shè)、支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，需要考慮平衡好當(dāng)下與未來，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從以投資為主轉(zhuǎn)向投資與消費并重。

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